Consiglio di Stato, sentenza n. 9783 del 20 aprile 2026

Il Consiglio di Stato in passato aveva affermato che nell’affidamento dei servizi agli enti del Terzo Settore secondo le procedure del Codice del Terzo Settore, in particolare della coprogettazione, deve escludersi qualsiasi forma di remunerazione, anche indiretta, dei fattori produttivi, tra cui lavoro e capitale (Consiglio di Stato, sentenza n. 6232 del 7 settembre 2021)
Lo stesso concetto era stato ribadito da un’altra pronuncia, in cui, richiamando il parere reso dalla Commissione speciale del Consiglio di Stato nell’iter di approvazione del Codice del Terzo Settore, si affermava l’esclusione della remunerazione, anche indiretta, dei fattori produttivi quali il lavoro, all’interno della cui voce figuravano i compensi per gli operatori e retribuzioni per gli esperti (Consiglio di Stato, sentenza n. 4540 del 22 maggio 2024).

Con la pronuncia in argomento oggi, invece, la Sezione ha modificato orientamento, ed in particolare ha ritenuto nella fattispecie concreta prima di disporre istruttoria con riguardo alle voci del “costo del lavoro” indicate dall’ATI; in particolare sono stati richiesti chiarimenti in ordine alla riconducibilità delle voci di spesa indicate dall’ATI, attinenti alla remunerazione del fattore lavorativo, nella nozione di “rimborso delle spese” e se la prefissazione di tutte queste voci fosse compatibile con il modello organizzativo prefigurato dall’art. 55 del d.lgs. n. 117 del 2017. Infatti era stato infatti previsto dal PEF il pagamento di un importo per il “personale interno” (pari ad euro 17.323.996,00), di un importo per i “professionisti a partita IVA” (pari ad euro 1.973.700,00), per le “spese di gestione diretta” (euro 2.761.244,70), per le “spese direttamente riconducibili alla presa in carico dei beneficiari” (euro 977.880,00) e per i “costi indiretti (costi generali di gestione, etc.)” (nella misura di euro 1.009.924,37). I chiarimenti richiesti al Ministero del lavoro e delle politiche sociali, Dipartimento per le politiche sociali, del terzo settore e migratorie, hanno dunque riguardato una valutazione di congruità del modello di co-progettazione oggetto di controversia, anche rispetto alle “Linee guida sul rapporto tra pubbliche amministrazioni ed enti del terzo settore negli artt. 55-57 del d.lgs. n. 117 del 2017”, di cui al decreto n. 72 del 31 marzo 2021 del Ministero del lavoro e delle politiche sociali.

La relazione ministeriale, anche in tale caso all’esito di un adeguato approfondimento, ha ritenuto che «le varie voci del costo del lavoro […], sia con riferimento al lavoro dipendente che al lavoro autonomo, possano costituire, nell’ambito della coprogettazione, spese ammissibili; che potranno essere oggetto di rimborso da parte dell’Amministrazione procedente nei limiti previsti dal progetto e dal correlato piano finanziario, oggetto di valutazione in primo luogo di merito, e nel rispetto delle quote di cofinanziamento […]». Ha evidenziato la relazione ministeriale che, anche in coerenza con quanto previsto dall’art. 16 del d.lgs. n. 117 del 2017, i lavoratori degli enti del terzo settore hanno diritto ad un trattamento economico e normativo non inferiore a quello previsto dai contratti collettivi, con il corollario che i costi sostenuti dall’ente a tale titolo non sono comprimibili rispetto a quelli di un operatore economico non appartenente al terzo settore.

Si tratta dunque, secondo quanto esposto nella relazione ministeriale, sostanzialmente condivisa dal Collegio, di importi erogabili a titolo di rimborso delle spese sostenute, rendicontate e documentate per la realizzazione dei servizi e degli interventi coprogettati; la rendicontazione è dovuta in quanto le risorse riconosciute agli enti del terzo settore hanno natura di contributi ex art. 12 della legge n. 241 del 1990. Al contrario, come evidenziato dalla relazione ministeriale, non sono rimborsabili le prestazioni che costituiscono una prestazione gratuita (e non, dunque, attività lavorativa) posta in essere dai volontari che operano attraverso l’ente.

Nella descritta cornice appare dunque condivisibile l’argomento svolto dal Comune di Milano secondo cui il ricorso alla convenzione (epilogo della procedura di coprogettazione) piuttosto che alla esternalizzazione risponde non già ad una logica di mera convenienza economica, ma di diversi benefici conseguibili per la collettività, ravvisabili essenzialmente nella natura flessibile del rapporto, originante da una co-progettazione, che permane e si sviluppa sino alla conclusione delle attività ed alla rendicontazione delle spese per le quali è richiesto il rimborso (con esclusione di qualsiasi introito diretto od indiretto per il co-progettante), senza dovere dare spazio a varianti in corso di esecuzione del rapporto, come accaduto nel vigore del precedente contratto di appalto.

Le suesposte considerazioni (che qualificano in termini di rimborso gli importi erogabili) rendono chiaro il quadro fattuale e normativo della presente controversia ed escludono la rilevanza, sotto il profilo della pertinenza, della questione per il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE, nella prospettiva evidenziata dall’appellante, che è quella della onerosità del rapporto convenzionale.