Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, sentenza n. 6 del 30 luglio 2026
Deve confermarsi la validità della clausola che – nel prevedere l’accettazione incondizionata del contenuto e degli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e di ogni altro atto collegato o presupposto, determinativi del contenuto dell’accordo – stabilisce che, con la sottoscrizione, l’imprenditore rinuncia alle azioni e alle impugnazioni già intraprese avverso i provvedimenti o ai contenziosi instaurabili contro i provvedimenti già adottati e conoscibili.
La clausola risulta coerente con il rapporto di accreditamento, nonché con la causa dell’accordo che lo rende operativo, quale terminale della procedura che assegna le risorse pubbliche per l’erogazione dei servizi sanitari.
In tal senso, si giustifica anche la conseguenza – prevista dalla legge – della sospensione dell’accreditamento in caso di mancata sottoscrizione, posto che l’accordo è lo strumento con il quale può esservi – sulla base di una copertura, non disponibile da entrambe le parti dell’accordo – l’erogazione delle prestazioni pubbliche tramite la struttura privata.
La funzione della ‘clausola di salvaguardia’ è anche meritevole di tutela, perché attua il principio al quale, per legge, si deve uniformare il Servizio sanitario pubblico, all’interno del quale entra a far parte la struttura accreditata, che deve accettarne i vincoli (ai quali è già assoggettata la parte pubblica del convenzionamento), e cioè il controllo della spesa sanitaria con le connesse esigenze di programmazione finanziaria.
La clausola, dunque, non comprime il diritto di difesa della parte, posto che l’impossibilità di contestare i provvedimenti amministrativi presupposti, nel quale essa si sintetizza, rappresenta la conseguenza dell’accettazione dell’accordo e del suo contenuto, eterodeterminato dalle precedenti determinazioni amministrative e che del tutto coerentemente la clausola cristallizza.
L’imprenditore, una volta concluso l’accordo ed accettato il suo contenuto, non può venire contra factum proprium e impugnare gli atti che integrano l’oggetto stesso dell’accordo e sono nello stesso richiamati.
La violazione di questo principio comporta l’inammissibilità dell’azione fatta valere in giudizio (o, se si vuole, l’infondatezza delle doglianze), quando sia ravvisabile una contraddizione fra l’iniziativa processuale e la condotta tenuta dalla parte (cfr. Cons. Stato, nn. 4643 del 2020, 2386 del 2020, 9691 del 2022).
In tal senso, risulta condivisibile l’orientamento per il quale, con la stipula dell’accordo, la parte privata manifesta – volontariamente e necessariamente – la propria acquiescenza ai provvedimenti richiamati nel contratto e che ne costituiscono presupposto necessario (cfr. Cons. Stato, n. 4076 del 2023).
L’acquiescenza è un istituto che opera sul piano dell’interesse ad agire e della legittimazione al ricorso, compatibile con gli artt. 24 e 113 Cost. allorquando derivi da una scelta libera e consapevole (Cons. Stato, nn. 9908 del 2025, 5458 del 2024, 9455 del 2022, 321 del 2018).
Quanto alla ipotizzata violazione dell’art. 113 Cost., si deve osservare che la limitazione all’impugnazione degli atti a monte non deriva da una disposizione normativa o da un provvedimento amministrativo, ma è un effetto dell’accordo.
Contrariamente a quanto rilevato dall’orientamento minoritario, l’oggetto della clausola è determinato e comunque determinabile, atteso il riferimento ai “provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e ogni altro atto agli stessi collegati e/o presupposti”.
La rinuncia è circoscritta “alle azioni /impugnazioni già intraprese avverso i predetti provvedimenti ovvero a contenziosi istaurabili contro i provvedimenti già adottati o conoscibili, aventi effetti temporalmente circoscritti alla annualità di erogazione delle prestazioni, regolata con il presente contratto”.
Non può pertanto sostenersi che l’oggetto della clausola sia tale da non permettere alla struttura accreditata di prevedere “con sufficiente certezza il nocumento alla sua sfera giuridica determinato dagli atti amministrativi dei quali la clausola di salvaguardia tende a precludere l’impugnazione”.
Va quindi precisato che la clausola di salvaguardia rileva solo in relazione ai provvedimenti richiamati dall’accordo o da questo presupposti, dunque temporalmente antecedenti o concomitanti alla sottoscrizione di questo.
Infine, va precisato che, nel caso di specie, a differenza della situazione esaminata dalla sentenza della Corte costituzionale n. 71 del 2026 – dove si è censurata l’imposizione ai magistrati onorari, quale ‘contropartita’ della stabilizzazione la completa rinuncia ai diritti conferiti dal medesimo diritto dell’Unione e relativi ai rapporti pregressi – la “rinuncia”, per le ragioni già esposte, non è una ‘contropartita transattiva’, ma la conseguenza dell’accettazione dell’accordo e del suo contenuto, normativamente predeterminato in parte qua, che altrimenti non corrisponderebbe alla funzione legale tipica che gli attribuiscono le norme imperative, ed indisponibili, in materia di limiti finanziari alla spesa sanitaria pubblica, applicabili a qualsiasi modulo convenzionale, attuativo del sistema legale del finanziamento programmato della sanità.
Inoltre, a differenza del caso esaminato dalla citata sentenza n. 71 del 2026, in questo di specie vengono in rilievo diritti patrimoniali disponibili.