Consiglio di Stato, sentenza n. 2966 del 29 marzo 2023

 La dott.ssa X è stata ammessa per scorrimento di graduatoria al Corso di Formazione Specifica di Medicina Generale 2018-2021 indetto dalla Regione Calabria. Con successiva comunicazione la dottoressa ha trasmesso una dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà, indicando le seguenti attività compiute in costanza di corso di formazione: …. ii. dal 1° settembre 2020 a tutt’oggi incarico a tempo determinato quale Dirigente Medico presso l’UOC di Medicina e Chirurgia di Accettazione e di Urgenza del Grande Ospedale Metropolitano di ____ con contratto per emergenza epidemiologica da Sars Covid-19.

Con Decreto dirigenziale generale la Regione Calabria ha disposto l’esclusione della dott.ssa X dal Corso di formazione per intervenuta incompatibilità, ingiungendo la restituzione delle somme percepite a titolo di borsa di studio.

In merito all’inquadramento normativo, come correttamente evocato dal primo giudice, vengono in rilievo, in via generale, da un lato, l’art. 24, co. 4 del d.lgs. 17 agosto 1999, n. 368, secondo cui il medico iscritto ai corsi di medico di medicina generale “ove sussista un rapporto di pubblico impego, è collocato, compatibilmente con le esigenze di servizio, in posizione di aspettativa senza assegni secondo le disposizioni contrattuali vigenti”, e dall’altra, l’art. 11 del decreto del Ministro della Salute del 7 marzo 2006 che inibisce “al medico in formazione l’esercizio di attività libero-professionali ed ogni rapporto convenzionale, precario o di consulenza con il Servizio sanitario nazionale o enti e istituzioni pubbliche o private, anche di carattere saltuario o temporaneo”.

La generale regula iuris del divieto di cumulo della fase di formazione a tempo pieno con qualsiasi altro rapporto di lavoro, autonomo o dipendente, anche se saltuario o temporaneo, è stata tuttavia scalfita nel tempo dal succedersi di discipline derogatorie rispondenti ad una comune ratio emergenziale correlata alla progressiva contrazione, in generale del bacino del personale medico, e, per quanto qui rileva, dei medici di medicina generale.

Dapprima, è stato previsto, a norma dell’art. 19, co. 11, della legge n. 448 del 28 dicembre 2001, che ai medici in formazione fossero consentite – unicamente nei casi di accertata carente disponibilità dei medici già iscritti nei relativi elenchi regionali per la medicina convenzionata e purché compatibili con lo svolgimento dei corsi stessi – le sostituzioni a tempo determinato di medici di medicina generale convenzionati con il Servizio sanitario nazionale, nonché le sostituzioni per le guardie mediche notturne, festive e turistiche. Successivamente, secondo la disciplina recata dall’art. 9 decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, convertito con modifiche dalla legge 11 febbraio 2019, n. 12, è stato previsto ch gli iscritti al corso di formazione specifica in medicina generale, possano partecipare all’assegnazione degli incarichi convenzionali, rimessi all’accordo collettivo nazionale nell’ambito della disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale.

Da ultimo, la normativa di indole spiccatamente emergenziale varata per il contrasto della crisi epidemiologica ha ulteriormente allargato il regime derogatorio integrando pro tempore la disciplina del d.m. Salute 7 marzo 2006 con due disposizioni eccezionali che consentivano “per la durata dell’emergenza epidemiologica da COVlD-19 […] ai medici iscritti al corso di formazione in medicina generale […] l’instaurazione di un rapporto convenzionale a tempo determinato con il Servizio sanitario nazionale” e ai laureati in medicina e chirurgia abilitati, anche durante la loro iscrizione ai corsi di specializzazione o ai corsi di formazione specifica in medicina generale, l’assunzione di incarichi provvisori o di sostituzione di medici di medicina generale convenzionati con il Servizio sanitario nazionale e l’iscrizione negli elenchi della guardia medica e della guardia medica turistica (art. 2-quinquies del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito dalla legge 24 aprile 2020, n. 27).

Infine, il dm. Salute 28 settembre 2020 ha derogato alla disciplina del precedente d.m. 7 marzo 2006 stabilendo che “limitatamente ai medici che si iscrivono al corso di formazione specifica in medicina generale relativo al triennio 2019-2022, è consentito mantenere gli incarichi convenzionali di cui all’accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale, ivi inclusi gli incarichi nell’ambito della medicina penitenziaria, in essere al momento dell’iscrizione, in deroga alle disposizioni di cui all’art. 11 del decreto del Ministro della Salute 7 marzo 2006”.

Sul piano strettamente esegetico, il sunteggiato quadro disciplinare fa sempre sistematico riferimento agli incarichi convenzionali con il Servizio sanitario nazionale di cui all’Accordo collettivo nazionale.

Orbene, come correttamente opinato dal giudice di prime cure, assume rilievo dirimente ai fini del decidere l’incarico che l’appellante ha assunto come dirigente medico al pronto soccorso del Grande Ospedale Metropolitano di Reggio Calabria: non può revocarsi in dubbio che il rapporto di lavoro in parola abbia natura subordinata, seppur a tempo determinato, tanto da dar luogo all’assunzione della qualifica di dirigente medico.

Tale rapporto non può essere assimilato recta via ai precipui incarichi convenzionali che i MMG instaurano con il SSN nel tipico esercizio di attività libero-professionale, né si può prospettare in alcun modo un’ermeneusi estensiva quoad effectum stante l’insuperabile carattere eccezionale della norma derogatoria a mente della dichiarata ratio emergenziale che ispira il corpus normativo (tanto da delimitare claris verbis il regime derogatorio alla durata dell’emergenza epidemiologica).

Ne deve discendere, pertanto, che la Regione appellata ha correttamente rilevato la sussistenza di una causa di incompatibilità a mente della disciplina generale sul divieto di cumulo posta a presidio dell’effettività del periodo di formazione con l’ineluttabile conseguenza dell’esclusione della dottoressa appellante dal corso di formazione specifica in Medicina generale.