Il quesito che oggi ci poniamo è: se un dipendente è accusato di aver compiuto un reato contro l’amministrazione di appartenenza (p.es.: un caso di corruzione), e se al termine del procedimento è assolto, ha diritto lo stesso al rimborso delle spese legali?
Le norme vigenti prevedono che i pubblici impiegati, quando sono coinvolti in un processo civile, penale o contabile, possano fruire del rimborso delle spese di patrocinio legale, se non si configura un conflitto di interessi con l’amministrazione di appartenenza.
Faccio un esempio: se un medico è denunciato per lesioni a causa di un intervento chirurgico, si può dire che medico e azienda sanitaria sono “dalla stessa parte”, e non c’è un conflitto di interessi.
Il quesito che oggi ci poniamo è: se l’accusa, invece, è di avere fatto qualcosa contro l’amministrazione di appartenenza (p.es.: un caso di corruzione), e se al termine del procedimento l’impiegato è assolto, ha diritto lo stesso al rimborso delle spese legali?
Il problema è che la Corte di Cassazione e i giudici amministrativi hanno una posizione nettamente contraria, mentre i contratti collettivi dispongono diversamente, dando luogo ad un conflitto davvero difficilmente sanabile, e, soprattutto sembrano in violazione di legge.
Andiamo con ordine: la norma principale è l’art. 18 del D.L. 25 marzo 1997, n. 67, che recita:
Le spese legali relative a giudizi per responsabilita’ civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di fatti ed atti connessi con l’espletamento del servizio o con l’assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilita’, sono rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall’Avvocatura dello Stato. Le amministrazioni interessate, sentita l’Avvocatura dello Stato, possono concedere anticipazioni del rimborso, salva la ripetizione nel caso di sentenza definitiva che accerti la responsabilita’.
Il CCNL Funzioni Centrali 2016-2018 con l’art. 84 fa semplicemente un rinvio alla disposizione citata, non generando quindi nessun conflitto:
L’amministrazione, anche a tutela dei propri diritti ed interessi, ove si verifichi l’apertura di un procedimento di responsabilità civile o penale nei confronti di un suo dipendente …, assumerà a proprio carico, a condizione che il procedimento non sia stato avviato su iniziativa dell’amministrazione o che la stessa amministrazione non sia controparte nel procedimento, ….. Per il patrocinio legale si applica l’art. 18 del D.L. 25 marzo 1997, n. 67, convertito con modificazioni, dalla legge 23 maggio 1997, n. 135, alle amministrazioni destinatarie di tali disposizioni legislative.
IL CCNL Funzioni Centrali 2019-2021, nulla dispone in particolare, se non un rinvio incidentale alle disposizioni già vigenti del precedente CCNL.
Il CCNL Regioni ed enti locali vigente dispone in modo analogo (art. 28 CCNL 14/09/2000)
Il CCNL Funzioni Locali 2019-2021, di cui è stata sottoscritta solo la preintesa, invece, all’art. 59 recita:
l’Ente procede al rimborso delle spese legali …..i. Tale ultima clausola si applica anche nei casi in cui al dipendente non sia stato possibile applicare inizialmente il comma 1 per presunto conflitto di interesse, anche solo potenziale.
Nell’articolo è anche precisato che si disapplica l’art. 28 del CCNL in precedenza citato.
La stessa cosa si può dire del CCNL Sanità 2019-2021 (anche di questo è stata sottoscritta la pre-intesa, ma non è stato approvato definitivamente), dispone all’art. 88:
Tale ultima clausola (ndr: rimborso spese di patrocinio legale) si applica anche nei casi in cui al dipendente, non sia stato possibile applicare inizialmente il comma 1 per presunto conflitto di interesse, anche solo potenziale, ivi inclusi i procedimenti amministrativo-contabili ove il rimborso avverrà nei limiti di quanto liquidato dal giudice.
Invero nel comparto Sanità tale norma è abbastanza datata nel tempo. Infatti l’art. 26 del CCNL 20 giugno 2001 (integrativo del CCNL 1999), recita che:
Tale ultima clausola si applica anche nei casi in cui al dipendente, prosciolto da ogni addebito, non sia stato possibile applicare inizialmente il comma 1 per presunto conflitto di interesse.
La norma precedente, però, era quella dell’art. 41 del DPR 270/1987, che non prevedeva tale ultima clausola.
Sembra quindi che il CCNL Funzioni Locali si stia allineando a quello del comparto Sanità.
Ma cosa ha stabilito la giurisprudenza in tali casi?
Troviamo due interpretazioni totalmente diverse, da una parte i giudici della Corte di Cassazione e i giudici amministrativi, dall’altra parte la Corte dei Conti (per i testi estesi: https://iusmanagement.org/tag/spese-legali/ )
Tra le pronunce dei giudici amministrativi, possiamo citare TAR Lazio sentenza n. 8269 del 21 giugno 2022, Consiglio di Stato, 5 maggio 2016 n. 1816 e 26 febbraio 2013 n. 1190, TAR Lazio Latina 26 aprile 2019 n. 350.
Per la Cassazione possiamo citare Corte di Cassazione, sentenza n. 13351 del 28 aprile 2022, e n. 40287 del 15 dicembre 2021.
In particolare la prima, quella del 2022, è notevolmente esplicita in proposito:
In materia di pubblico impiego, il contributo, da parte della P.A., alle spese per la difesa del proprio dipendente, che sia imputato in un procedimento penale, presuppone l’esistenza di uno specifico interesse proprio dell’Amministrazione, ….(Nella specie, la S.C. ha confermato la sentenza di appello, di diniego del rimborso delle spese legali in favore di un dipendente dell’Agenzia delle Entrate, accusato dei reati di truffa e falso materiale ed ideologico, ritenendo irrilevanti sia la carenza di procedimento disciplinare sia la mancata costituzione di parte civile del datore di lavoro nel processo penale, conclusosi con pronuncia di assoluzione (Cass. n. 2366/2016) Il principio, cui il Collegio intende dare continuità, è stato ribadito, fra altre conformi, da Cass. n. 20561/2018, che ha escluso la sussistenza delle condizioni per il rimborso in relazione ad un procedimento penale per timbratura del cartellino marcatempo di altro dipendente, a nulla rilevando l’intervenuta assoluzione.
La sentenza del 2021 (Cass. 40287/2021) tratta di un dipendente di un ente locale, e precisa che “Tale giurisprudenza si colloca nel quadro dell’arresto reso da Cass. Sez. U. 04/06/2007, n. 13048, che, in una fattispecie regolata dall’art. 67 del d.P.R. n. 268 del 1987, applicabile ratione temporis, ha chiarito che la mancanza di una situazione di conflitto di interesse costituisce presupposto perché sorga la garanzia in esame, sicché, se l’accusa è quella di aver commesso un reato che vede l’ente locale come parte offesa (e, quindi, in oggettiva situazione di conflitto di interessi), il diritto al rimborso non sorge affatto e non già sorge solo nel momento in cui il dipendente sia stato, in ipotesi, assolto dall’accusa“
Di senso opposto, invece, si cita Corte dei Conti, Prima Sezione Centrale di Appello, sentenza n. 72 del 12 marzo 2021.
Tale sentenza ha mandati assolti gli amministratori di un ente locale che hanno rimborsato le spese legali di un dipendente, accusato di reati contro la PA, di cui è intervenuta successivamente l’assoluzione. Il Collegio ha stabilito che il giudizio prognostico non può poi condizionare la successiva possibilità di rimborsare le spese legali sostenute in caso di assoluzione, atteso che la valutazione (in quel momento legittima) di non assumere a proprio carico ogni onere di difesa, non può riverberarsi in termini negativi sul successivo procedimento che dovrebbe attivarsi a seguito di assoluzione nel merito e, quindi, sulla scorta di diverse valutazioni sia fattuali che giuridiche.
In ultimo vi è da osservare che in medio tempore non è intervenuta nessuna modifica legislativa, per cui sembra arbitraria una disposizione del CCNL che modifichi il contenuto della legge, seppur nell’interpretazione data in sede giudiziale.
Inoltre, sic rebus stantibus, vi sarebbe una notevole disparità di trattamento tra i dipendenti statali, a cui si applica la disposizione meno favorevole del CCNL delle Funzioni Centrali, e quelli degli enti locali e della Sanità.
Si auspica, quindi, in intervento legislativo che possa chiarire, anche in sede di interpretazione autentica, la disposizioni originaria, in modo che vi sia un’applicazione uniforme in tutta la pubblica amministrazione.