Consiglio di Stato, ordinanza n. 4151 del 14 maggio 2025

 Il principio di certezza è uno dei principi fondamentali dell’Unione europea ed è stato richiamato anche dalle recenti sentenze della Corte di Giustizia del 30 gennaio 2025, proprio in relazione alla fissazione dei termini ragionevoli per l’esercizio dei poteri in materia antitrust. Nella sentenza emessa in C-511/2023 si legge testualmente così:

– “Occorre considerare che la fissazione di termini procedurali ragionevoli in materia di accertamento delle infrazioni e di imposizione di sanzioni da parte delle autorità nazionali garanti della concorrenza è compatibile con il diritto dell’Unione. Siffatti termini ragionevoli sono infatti stabiliti nell’interesse sia delle imprese interessate sia di tali autorità, conformemente al principio della certezza del diritto, e non sono tali da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’attuazione del diritto dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 21 gennaio 2021, Whiteland Import Export, C308/19, EU:C:2021:47, punto 48);

– “…il principio della certezza del diritto impone agli Stati membri di istituire una disciplina in materia di termini sufficientemente precisa, chiara e comprensibile che consenta a tutti gli attori coinvolti di conoscere con esattezza la portata degli obblighi loro imposti dalle norme di cui trattasi e di regolarsi di conseguenza”.

Anche la Corte Costituzionale italiana con la sentenza n. 151/2021, pronunciata in relazione ad una controversia sul termine per l’esercizio del potere sanzionatorio, nel rilevare l’insufficienza del solo termine quinquennale di prescrizione, ha affermato che:

– “in materia di sanzioni amministrative, il principio di legalità non solo, come evidenziato da questa Corte, impone la predeterminazione ex lege di rigorosi criteri di esercizio del potere, della configurazione della norma di condotta la cui inosservanza è soggetta a sanzione, della tipologia e della misura della sanzione stessa e della struttura di eventuali cause esimenti (sentenza n. 5 del 2021), ma deve necessariamente modellare anche la formazione procedimentale del provvedimento afflittivo con specifico riguardo alla scansione cronologica dell’esercizio del potere. Ciò in quanto la previsione di un preciso limite temporale per la irrogazione della sanzione costituisce un presupposto essenziale per il soddisfacimento dell’esigenza di certezza giuridica, in chiave di tutela dell’interesse soggettivo alla tempestiva definizione della propria situazione giuridica di fronte alla potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione, nonché di prevenzione generale e speciale.”.

L’annullamento del provvedimento adottato oltre il termine, senza che debba essere provata la concreta lesione del diritto di difesa, soddisfa le esigenze di certezza giuridica ed il diritto di difesa in considerazione delle seguenti circostanze:

– la necessità della prova, caso per caso e a posteriori, di una lesione concreta del diritto di difesa potrebbe privare la previsione del termine della sua fondamentale funzione di garanzia della certezza, in chiave di tutela dell’interesse soggettivo alla tempestiva definizione della propria situazione giuridica di fronte alla potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione, al cui soddisfacimento il termine è parimenti preposto;

– come affermato dalla Corte di Giustizia, la ragionevolezza del termine deve essere valutata alla luce delle circostanze proprie di ciascun caso (Corte di Giustizia, 30 gennaio 2025, in C-310 e 311/2023), tra le quali può tenersi conto anche della possibilità per le parti di difendersi; in altri termini, il rispetto del diritto di difesa è già uno dei vari parametri in base ai quali apprezzare la ragionevolezza del termine, il cui inutile decorso può quindi far presumere la lesione del diritto medesimo;

– dal momento che la violazione del termine costituisce un forte indice presuntivo della lesione del diritto di difesa, potrebbe risultare in ogni caso eccessivo onerare la parte privata, oltre che della prova della violazione del termine, anche dell’effettivo pregiudizio al proprio diritto di difesa. Ciò d’altronde trova riscontro anche nella considerazione secondo cui “più tempo trascorre tra una misura di indagine preliminare e la comunicazione degli addebiti, tanto più diviene probabile che eventuali prove a discarico riguardanti l’infrazione addebitata in tale comunicazione non possano più essere acquisite o possano esserlo soltanto con difficoltà” (punto 64 della motivazione della sentenza emessa dalla Corte di Giustizia in C-511/23).

Per tutte le ragioni sopra esposte il Collegio chiede alla Corte di giustizia, ex art. 267 TFUE, di pronunciarsi sul seguente quesito:- “Se l’art. 101 TFUE e la Direttiva (UE) 2019/1 debbano essere interpretati nel senso che essi ostano ad una normativa nazionale che prevede l’annullamento quale conseguenza automatica della violazione del termine ragionevole per l’avvio del procedimento istruttorio, senza che debba essere accertata l’effettiva lesione del diritto di difesa; o, in subordine, se essi ostano ad una normativa nazionale che, in presenza della violazione del termine ragionevole per l’avvio del procedimento istruttorio, onera l’Autorità (e non le imprese) della prova ulteriore che la violazione del predetto termine abbia leso in concreto il diritto di difesa”.