TAR Campania, sentenza n. 2516 del 2 maggio 2025

Le associazioni sindacali ricorrenti prospettano l’illegittimità della delibera n. 150 del 3 aprile 2024 con la quale la Giunta regionale della Campania ha approvato lo schema di Protocollo d’Intesa tra la Regione Campania e l’Università degli Studi di Napoli “Federico II” di durata triennale, per l’adozione del modello unico di azienda ospedaliera universitaria di cui all’art 2, comma 3, del D.lgs. n. 517/1999.

Le ricorrenti sostengono che la Regione Campania e l’Università degli Studi di Napoli Federico II, scaduto il periodo quadriennale di sperimentazione, hanno proceduto all’istituzione del modello unico senza sottoporre l’esito della sperimentazione al controllo da parte delle Amministrazioni centrali dello Stato, così come previsto al comma 3 dell’art. 2 del d.lgs. n. 517/99.

Per le ricorrenti, l’art. 9 della l.r. 18/2022, che stabilisce che “ al fine di garantire l’omogeneità delle modalità organizzative e gestionali in funzione dell’efficienza e del miglioramento del servizio pubblico di tutela della salute, terminato il periodo di sperimentazione previsto dall’articolo 2, comma 2, del decreto legislativo 21 dicembre 1999, n. 517 le Aziende ospedaliere universitarie regionali, entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, adottano il modello aziendale unico mediante la stipula di appositi protocolli d’intesa” avrebbe natura meramente sollecitatoria e non potrebbe legittimare l’adozione del Protocollo d’intesa senza l’intervento, nel procedimento, dei soggetti statali individuati a suo tempo dal d.lgs. 517/99.

Tale prospettazione non può essere accolta.

Il modello aziendale unico di azienda ospedaliero – universitaria avrebbe dovuto essere adottato al termine del periodo transitorio di quattro anni previsto dal comma 2 dell’art. 2 del d.lgs. 517/99, periodo durante il quale le aziende ospedaliero-universitarie si sarebbero articolate, in via sperimentale, in due tipologie organizzative: a) aziende ospedaliere costituite in seguito alla trasformazione dei policlinici universitari a gestione diretta (aziende ospedaliere universitarie integrate con il Servizio sanitario nazionale); b) aziende ospedaliere costituite mediante trasformazione dei presidi ospedalieri nei quali insiste la prevalenza del corso di laurea in medicina e chirurgia, anche operanti in strutture di pertinenza dell’università (aziende ospedaliere integrate con l’università).

Il comma 3 del medesimo art. 2, ha altresì stabilito che “al termine del quadriennio di sperimentazione, alle aziende di cui al comma 1 si applica la disciplina prevista dal presente decreto, salvo gli adattamenti necessari, in base anche ai risultati della sperimentazione, per pervenire al modello aziendale unico di azienda ospedaliero – universitaria. Gli eventuali adattamenti sono definiti con atto di indirizzo e coordinamento emanato ai sensi dell’articolo 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59, su proposta dei Ministri della sanità e dell’università della ricerca scientifica e tecnologica e, ove necessario, con apposito provvedimento legislativo”.

Ciò consente, in primis, di ritenere che l’intervento statale ex art. 8 della l. 59/1997 sia solamente eventuale, con ciò eliminando il ruolo “necessario” che i ricorrenti hanno prospettato nel ricorso.

A conferma di quanto sopra, sempre la difesa regionale ha opportunamente menzionato la nota prot. n. 1200-P-21/02/2023 con la quale l’Ufficio Legislativo del Ministero della Salute relaziona alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento Affari regionali e autonomie – in merito alla Legge Regionale della Campania 29 dicembre 2022, n. 18; in tale nota, con riferimento all’art. 9 si precisa che “una volta terminato il periodo di sperimentazione previsto dall’articolo 2, comma 2, del decreto legislativo 21 dicembre 1999, n. 517 l’adozione del modello aziendale unico, si rappresenta che, ad ogni modo, il regime transitorio avrebbe dovuto già essere concluso, ai sensi dell’art. 2, comma 2 del D.lgs. 517/99 nel termine di 4 anni dall’entrata in vigore dello stesso Dlgs. 517/99”.

Risultava, pertanto, necessario ed opportuno un intervento regionale attesa la perduranza di un periodo transitorio più che ventennale che stava cagionando problemi al corretto funzionamento del sistema sanitario regionale, debitamente illustrati nella memoria della Regione del gennaio 2025 (blocco totale del turn over e dei reclutamenti del personale), ai quali le Aziende Sanitare Locali e le Aziende Ospedaliere avevano cercato di porre rimedio attraverso la stipula di contratti di collaborazione e l’indizione di gare d’appalto per il reclutamento di personale in somministrazione, contando però anche sull’apporto delle Università, che hanno fornito personale docente e ricercatore per 22/26 ore settimanali, e anche quota parte di personale di comparto sanitario, tecnico e amministrativo.

Il Protocollo del 2024 è quindi adottato in conformità alla legislazione vigente, anche in considerazione del fatto che non vi è violazione dell’8 del d.lgs. n. 517/1999, posto che l’intervento statale ivi previsto riguarda solo i casi di nuova costituzione di aziende ospedaliere universitarie e non, invece, la mera adozione del modello aziendale unico all’esito del periodi di sperimentazione di cui all’articolo 2 del medesimo decreto legislativo.

Ed infatti, la suindicata norma rubricata “Norme transitorie e finali” prevede, al comma 2, che “La realizzazione di nuove aziende ospedaliere universitarie integrate con il Servizio sanitario nazionale oltre quelle di cui all’art. 2, comma 2, lettera a) nonchè di nuovi policlinici gestiti da università non statali, anche attraverso l’utilizzazione di strutture pubbliche o private già accreditate, deve essere preventivamente autorizzata con decreto del Ministro dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica di concerto con il Ministro della sanità, sentita la Conferenza Stato-regioni, tenendo conto del fabbisogno formativo complessivo del Paese e della localizzazione delle strutture formative già esistenti. Alla costituzione delle aziende di cui al presente comma nonchè delle aziende di cui all’art. 2, comma 1, si provvede con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro della sanità di concerto con il Ministro dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica. Per quanto concerne le aziende di cui all’art. 2, comma 1, al termine del quadriennio di cui all’art. 2 comma 2, il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri determina, altresì, le modalità di nomina del direttore generale e del Presidente dell’organo di indirizzo”.

La norma, quindi, riguarda la costituzione delle nuove aziende diverse da quelle di cui alla lettera a) dell’art. 2, comma 2, del D.Lgs. e dei nuovi policlinici gestiti da università non statali, per i quali è prevista l’autorizzazione con decreto del Ministro dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica di concerto con il Ministro della sanità, sentita la Conferenza Stato-regioni.

Si tratta, dunque, di fattispecie del tutto distinta da quella oggetto del presente giudizio, che invece riguarda l’adozione del modello unico aziendale da parte di un’azienda ospedaliera integrata ai sensi della lett. a) del comma 2 dell’art. 2, già costituita e che ha già seguito l’iter procedimentale previsto dal D.Lgs. n. 157/99.

Come correttamente ricordato nelle memorie dell’A.O.U., la costituzione dell’Azienda Ospedaliera di cui alla lettera a) del richiamato art. 2, comma 2, lett. a) è avvenuta (peraltro in piena conformità a quanto previsto dal D.Lgs. n. 157/99), con Decreto del Rettore n. 2942 del 31.07.2003, in virtù del Protocollo di Intesa sottoscritto in data 18.07.2003.

La norma di cui all’art. 8, comma 2, cit. è dunque invocata del tutto impropriamente dalle ricorrenti. Non a caso, del resto, essa è collocata tra le “Norme transitorie e finali” del D.Lgs. 157/99, proprio perché dettata, in via residuale, per le nuove aziende diverse da quelle oggetto del richiamato decreto legislativo.