Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Toscana, sentenza n. 99 del 14 agosto 2025
È noto al Collegio il revirement giurisprudenziale sopravvenuto a seguito della pronuncia delle SS. RR. della Corte dei conti n. 1/2025/QM del 25 gennaio 2025 in tema di individuazione e quantificazione del danno da violazione delle disposizioni che regolano l’incompatibilità, assoluta e relativa, del pubblico dipendente allo svolgimento di attività esterne di tipo privatistico, che conclude per la non applicabilità alle vicende, simili alla presente – in cui si verta di esercizio, da parte del pubblico impiegato, di attività non autorizzate, né autorizzabili, in quanto assolutamente incompatibili -, delle disposizioni di cui al menzionato art. 53, commi 7 e 7-bis, del TUPI, che stabilisce l’obbligo di riversamento dei proventi dell’attività vietata alle casse dell’amministrazione di appartenenza e individua nell’omesso riversamento un danno erariale da mancata entrata.
Al riguardo, facendo proprie le argomentazioni già esposte da una prima giurisprudenza di merito sull’argomento e, in specie, quelle espresse dalle sentenze delle Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti per la regione Abruzzo, n. 46/2025 e Lombardia, n. 54/2025, che devono intendersi condivise e qui richiamate ai sensi dell’art. 17 delle Disp. Att. al C.G.C., nonché per gli ulteriori argomenti di seguito esposti, il Collegio osserva preliminarmente che (i) le pronunce delle SS. RR. in sede di Questione di massima hanno effetto vincolante sul giudizio a quo, mentre rispetto alla giurisprudenza della Corte hanno mero valore di indicazione ermeneutica, residuando in capo ai giudici la facoltà di esprimere motivato dissenso fino alla nuova rimessione della questione alle SS. RR., e che (ii) tale ultima facoltà di rimessione è prevista dal codice di giustizia contabile a solo favore delle Sezioni di appello della Corte dei conti (art. 117 del C.G.C.), mentre i giudici di primo grado possono discostarsi dalla linea interpretativa offerta, con adeguata motivazione (Corte cost. n. 13/2022, in tema di nomofilachia).
Pertanto, nella presente sede di primo grado, il Collegio intende discostarsi motivatamente dalle conclusioni della pronuncia delle SS. RR. n. 1/2025/QM, cit..
Osserva, in particolare, che la ricostruzione offerta dalle SS. RR. n. 1/2025/QM sembra descrivere le possibili tipologie di danno rivenienti dalla violazione dell’obbligo di esclusiva del pubblico dipendente, quella “da violazione del sinallagma” e quella “da mancato riversamento dei proventi” dell’attività non autorizzata, ponendole in alternativa tra loro, a seconda della natura, assoluta o relativa, dell’incompatibilità occorsa. Secondo una diversa interpretazione, con le conclusioni sopraestese i giudici contabili avrebbero inteso attribuire la possibilità di cumulo dei due diversi danni, da cattiva prestazione lavorativa e da mancato riversamento, nel solo caso di esercizio di attività relativamente incompatibile, limitando il danno da attività incompatibile in modo assoluto al solo minor apporto lavorativo (violazione del sinallagma).
In ogni caso, l’impianto normativo che fissa il principio dell’esclusiva nel rapporto di lavoro pubblico pare, piuttosto, valorizzare la possibilità di una ricostruzione di tali danni in senso cumulativo in entrambi i casi.
In questo senso si sono, peraltro, espresse le stesse Sezioni Riunite con la sentenza n. 26/2019/QM, affermando che “la violazione dell’obbligo …[di esclusiva]… può generare ipotesi di concorso formale di illeciti erariali, con – ad esempio – la sottrazione di energie lavorative presso l’amministrazione di appartenenza, con grave compromissione del rapporto sinallagmatico, ovvero altre fattispecie dannose”.
Il fatto, cioè, che un pubblico dipendente svolga attività non autorizzata e non provveda al riversamento dei compensi percepiti in violazione dell’art. 53, comma 7, del TUPI, con conseguente responsabilità erariale per mancata pari entrata alle casse dell’amministrazione di appartenenza, non esclude, in nessuno dei due casi, l’operatività della clausola generale della responsabilità e, in specie, la possibilità del ricorrere di un danno da violazione del sinallagma contrattuale che regola l’equilibrio prefissato dal contratto collettivo e da altra fonte (in caso di rapporti di lavoro non contrattualizzati) tra la prestazione lavorativa e il corrispondente stipendio versato.
Ciò può, ad esempio, avvenire nel caso in cui, al fine di meglio seguire l’attività non autorizzata, il dipendente diminuisca il suo apporto di impegno lavorativo presso l’amministrazione, sia per il profilo qualitativo che per quello quantitativo.
Peraltro, come noto, il principio di esclusiva non si fonda unicamente sull’esigenza di garantire che le energie fisiche ed intellettuali del dipendente pubblico siano dedicate appieno al pubblico servizio (art. 98, comma 1, Cost.); ma anche che la prestazione di lavoro pubblico avvenga “senza i condizionamenti che potrebbero derivare dall’esercizio di altre attività [incompatibili]” (cfr. Cass. n. 8846/2023 e le altre decisioni ivi richiamate e, tra esse, Cass. n. 12626/2020, n. 11949/l 2019, n. 20880/2018 e n. 28975/2017. Cfr. anche Cass. n. 9801/2024), intendendosi, così, evitare ogni possibile contiguità dell’interesse privato incompatibile del dipendente con quelli pubblici di buon andamento della pubblica amministrazione.
In altri termini – nell’ambito del sinallagma contrattuale – la remunerazione riconosciuta al dipendente pubblico si pone come corrispettivo non solo della prestazione pattuita, corrispondente al ruolo e all’inquadramento e alle conseguenti funzioni da svolgere, ma anche della “fedeltà”, intesa come strumento necessario al perseguimento dei fini della neutralità e dell’indipendenza dell’azione amministrativa e, quindi, come visto, di quel buon andamento della PA, cui i pubblici dipendenti concorrono col il proprio lavoro (artt. 97, comma 2, e 98 Cost.; cfr. Corte dei conti, Sez. II Centr. App., sentt. nn. 354/2023; 271/2023; 221/2022; 147/2022147/2020; App. Sicilia, n. 21/2020; Sez. Toscana, sent. n. 78/2025).
Invero, simili fattispecie di danno possono di fatto verificarsi sia in caso di esercizio di attività “relativamente”, che “assolutamente” incompatibile, residuando, al più, in relazione al danno da minore produttività del dipendente pubblico che svolga il “doppio lavoro”, un tema di corretto assolvimento dell’onere della prova del minore apporto da questi offerto al pubblico impiego, stante la concreta difficoltà di dimostrare non tanto la minore quantità, ma soprattutto la minore qualità della prestazione lavorativa pubblica. Infatti, una simile indagine importerebbe di poter fare riferimento a criteri di misurazione di cui non sempre le amministrazioni sono dotate e che, comunque, richiedono di ricorrere ad elementi di tipo indiziario.
In tale quadro ritiene di dover rimarcare, innanzitutto il profilo dell’asistematicità dell’interpretazione offerta dalle SS. RR., sia che si ritenga di dover interpretare le due ipotesi di danno esaminate (danno da violazione dell’obbligo di fedeltà e di esclusiva, da un lato, e danno da mancato riversamento dei compensi percepiti nell’esercizio dell’attività non autorizzata, dall’altro lato), come alternative, sia, a maggior ragione, ove si debbano intendere come cumulative nel solo caso di svolgimento di attività solo relativamente incompatibile con il pubblico impiego (attività autorizzabile in linea teorica, ma non autorizzata).
Infatti, in entrambi in casi, la ritenuta applicabilità dell’art. 53 cit. al solo svolgimento, da parte del pubblico impiegato, di attività relativamente incompatibili ha l’effetto di applicare una disciplina più severa alla fattispecie di incompatibilità meno grave, mandando esente da questo tipo di responsabilità la fattispecie di incompatibilità più grave, di svolgimento di attività la cui incompatibilità non è rimessa all’autorizzazione amministrativa, ma è sancita a monte, e in senso assoluto, dallo stesso legislatore, senza alcuna possibilità di una valutazione in concreto della fattispecie (Cfr., ex multis, Corte dei conti, Sez. II Centr. App., sent. n. 376/2023; Sez. giur. Toscana, sent. n. 152/2020). Ma tale considerazione appare ancora più significativa se si segue la seconda linea interpretativa della pronuncia in QM, che cumulerebbe i due danni sopraddetti (da violazione dell’esclusiva e da mancato riversamento dei compensi) nel solo caso di esercizio di attività relativamente incompatibile, ulteriormente aumentando la asimmetria del quadro.
Infatti, secondo quanto sopra ricordato da questo Collegio, la condotta di violazione del sinallagma deve ritenersi sussistente in qualsiasi caso di attività non autorizzata (in senso relativo o assoluto), quanto meno per il profilo che coinvolge quella parte del corrispettivo che retribuisce l’obbligo di fedeltà.
Infine, le Sezioni Lombardia e Abruzzo, cit., hanno valorizzato anche il dato giurisprudenziale, stante la pronuncia delle stesse SS.RR. in Questione di massima n. 26/2019/QM/PROC, che ha interpretato la locuzione “incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati”, di cui all’art. 53 del TUPI, come comprensiva di entrambe le fattispecie.
Alla luce delle sopra-estese motivazioni, questo Collegio ritiene:
– che la violazione del sinallagma contrattuale non possa non ricorrere in tutti i casi di esercizio di attività non autorizzata, sia essa assolutamente che relativamente incompatibile, quanto meno sub specie di violazione del principio fedeltà del dipendente pubblico, come remunerato dallo stipendio, sia che questo avvenga in forma espressa che implicita, se non anche come minore produttività da provare a cura del pubblico ministero erariale di volta in volta;
– che anche il mancato riversamento dei proventi dell’attività retribuita non autorizzata non possa non rilevare in entrambi i casi di incompatibilità, assoluta o relativa, stante l’applicabilità dell’art. 53, commi 7 e 7-bis, del TUPI ad entrambe le fattispecie di esercizio di attività incompatibile e
– che, conseguentemente, in entrambi i casi, ai fini del vaglio di responsabilità erariale, si debba procedere all’esame del danno conseguente per i due diversi profili, di violazione del sinallagma contrattuale e di mancato riversamento all’amministrazione di appartenenza dei compensi rivenienti dall’attività non autorizzata.