Corte dei Conti,  sezione giurisdizionale per il Lazio,  sentenza n 232 del 16 giugno 2026

La legge n. 24/2017 ha espressamente limitato il regresso risarcitorio della struttura sanitaria e la rivalsa assicurativa nei limiti stabiliti dall’art. 9, commi 5 e 6. La limitazione impedisce di ottenere, nei rapporti interni, un risarcimento superiore al triplo del valore maggiore della retribuzione lorda o del corrispettivo convenzionale conseguiti nell’anno di inizio della condotta causa dell’evento o nell’anno immediatamente precedente o successivo. Tale limitazione si riverbera a cascata sull’azione erariale che muove dalla stessa causa petendi. La prescrizione dell’art. 9 ha quindi il valore di un divieto sostanziale attraverso cui il legislatore ha effettuato una vera e propria redistribuzione per legge del rischio di responsabilità civile verso terzi e ad una scissione tra debito di garanzia verso i cittadini e debito risarcitorio interno verso la propria organizzazione.

La limitazione ha una giustificazione costituzionale: nel caso dei medici la deroga appare giustificata dall’esigenza di sottrarre il medico alla tentazione di comportamenti autoconservativi, quanto la situazione richiede l’assunzione del rischio della cura, come necessaria per preservare la salute stessa del paziente garantita dall’art. 32 della Costituzione. In questa prospettiva, la legge Gelli-Bianco, mentre lascia intatta la responsabilità civile dell’organizzazione verso terzi (art. 28 Cost.), limita quella interna, esercitabile tramite azione di rivalsa e regresso, anche attraverso l’azione erariale, distinguendo il debito di “garanzia”, verso terzi, che resta solidale e per l’intero, dal debito risarcitorio nei rapporti interni.

Analoga limitazione del diritto di regresso e di rivalsa, nel nostro ordinamento, esiste, per ragione diverse, ma nella stessa logica di bilanciamento tra beni costituzionali, a proposito della responsabilità civile dei magistrati (artt. 7 e 16 l. n. 117/1988).

Le recenti limitazioni al quantum risarcitorio previste invece per l’azione erariale generale (c.d. Legge Foti), peraltro, non hanno riguardano il diritto (la causa petendi), e nemmeno il petitum processuale che può essere proiettato in sede erariale dal p.m. (nel presupposto dell’inattività colpevole della amministrazione pubblica). Tale limitazione, infatti, riguarda solo l’esercizio di un potere processuale da parte del giudice contabile che viene vincolato ad un risultato precostituito per legge, in un contesto processuale a contraddittorio limitato. Nel processo contabile, infatti, la Pubblica amministrazione danneggiata può mancare e non costituirsi in giudizio ed eventuali terzi coobbligati corresponsabili del danno non possono essere chiamati in giudizio “iussu iudicis”. Il presupposto del potere riduttivo, quindi, è la mancanza in giudizio di eventuali corresponsabili, e l’esigenza di evitare un sovraccarico di responsabilità sul convenuto. La costituzione in giudizio dei coobbligati ai sensi dell’art. 85 c.g.c., fa venire meno il potere officioso del giudice che dovrà invece giudicare iusta alligata ac probata.
La legge Gelli-Bianco non prevede quindi una normativa speciale deteriore, ma rimane una disciplina di maggior favore rispetto alla disciplina ordinaria della responsabilità civile generale e amministrativa, in quanto esclude in assoluto di trovarsi esposti al recupero dell’integralità del danno.
Il potere riduttivo, per contro, opera sul piano processuale ed ha una specifica giustificazione di sistema. Esso, infatti, non costituisce un eccezionale potere equitativo (art. 114 c.p.c. e 1226 c.c.), ma una facoltà di riconosciuta al giudice di contabile di proporzionare il danno al concreto apporto causale del convenuto, attesa la parziarietà dell’obbligazione erariale (aspetto sostanziale) e la peculiare limitazione del processo in cui questa viene fatta valere (dove la p.a. può mancare in giudizio e sussiste per il giudice il divieto di integrare il contraddittorio iussu iudicis, estendendolo a terzi corresponsabili).

Fatta questa premessa, sussiste certamente un “dubbio” di costituzionalità della disciplina qui citata: essa, infatti, ha introdotto una presunzione assoluta di contributo causale della p.a. per superare la c.d. “paura della firma”, con la possibilità di condannare, in sede erariale – al di fuori della iniziativa della stessa p.a. – solo al 30% del danno accertato (presumendo un contributo causale della p.a. di appartenenza, ai sensi dell’art. 1227 c.c., pari al 70%). Si tratta di un automatismo legislativo di tipo probatorio che lede la riserva di apprezzamento del giudice sul caso concreto, tipico della funzione giurisdizionale e che è fondamento della separazione dei poteri e quindi dello stato costituzionale di diritto. Essa può essere compressa con presunzioni solo se queste rispondono effettivamente all’id quod plerumque accidit (cfr. ex plurimis C. cost. sentt. n. 139 del 1982, n. 213 del 2013, n. 291 del 2010) e non determini una indebita omologazione di casi differenziati rendendo impossibile la discriminazione (ad es. C. Cost. sentt. n. 53 del 1958, n. 1 del 1971, n. 40 del 1990).
Tale automatismo legislativo, inoltre, si palesa in effetti di dubbia legittimità costituzionale, sia perché previsto in assenza delle giustificazioni costituzionali dei casi della Legge Gelli-Bianco e della l. n. 117/1988 (incidenti sul piano sostanziale), sia perché introduce una rigidità applicativa che equipara tutte le situazioni impedendo al giudice di proporzionare la condanna all’effettivo contributo causale, a prescindere dalle caratteristiche del caso concreto apprezzabili dal giudice (violazione deli artt. 3, 41, 42, 97, nonché 28 Cost e 111, comma 1, Cost.).

Cionondimeno, la questione non è rilevantenel caso concreto, poichè presupposto applicativo dell’officioso potere riduttivo, infatti, è la carenza del contraddittorio sulla questione del reciproco contributo causale (art. 1227 cc.), che è venuto meno con la costituzione in giudizio di ASL RM1, ai sensi dell’art 85 c.g.c. L’ASL RM1, inoltre, ha chiesto l’integralità del risarcimento, ritenendo il convenuto totalmente responsabile del danno arrecato a terzi. Qualsiasi interpretazione che impedisse ad ASL RM1 di sostenere le ragioni del PM e di chiedere in questa sede l’integralità del risarcimento sarebbe evidentemente contraria a principi di buon senso oltre che di economia processuale.