Il testo di riforma della responsabilità amministrativa e per danno erariale approvato in via definitiva al Senato il 27 dicembre 2025 (in attesa di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale), reca, tra l’altro, una nuova definizione di “colpa grave”.
Nel presente elaborato si faranno brevi considerazioni sulle novità introdotte dal Legislatore.

La differenza tra dolo e colpa grave nel giudizio per responsabilità amministrativa

In caso di condanna per danno erariale da parte della Corte dei Conti, l’accertamento dell’elemento soggettivo (dolo o colpa)  reca con sè alcune conseguenze molto importanti.
Per esempio, la richiesta di rito abbreviato, cui consegue se accolta il pagamento in misura ridotta, è inammissibile nei casi di doloso arricchimento del danneggiante.
Un’altra importante conseguenza è che la responsabilità, se il fatto dannoso è causato da più persone, è solidale in capo a chi abbia agito con dolo, e, quindi, ognuno può essere chiamato a risarcire per intero il danno.
Infine, forse l’aspetto più rilevante, se il danno è causato con dolo le assicurazioni non rifondono il danno all’assicurato.

Il concetto di “colpa grave” attualmente nel nostro ordinamento ai fini della responsabilità amministrativa

La colpa grave in materia di responsabilità amministrativa costituisce la soglia minima di punibilità; è definita dalla giurisprudenza ricorrendo a locuzioni quali “macroscopica violazione normativa”, ovvero “l’inosservanza delle più elementari regole di buon senso e prudenza”, o “la sprezzante trascuratezza dei propri doveri” (Enrico Amante, L’elemento soggettivo della responsabilità amministrativa nella prospettiva delle scienze comportamentali, in Rivista della Corte dei Conti 3/2022).
Con l’art. 21 del dl 76/2020 è stata esclusa per un periodo di tempo determinato (tra il 22 giugno 2020 e il 31/12/2025) la colpa grave commissiva, cioè il fatto commesso con colpa grave; restava possibile la condanna per colpa grave omissiva, cioè quella derivante dall’omissione.
Una terza fattispecie riguarda i fatti disciplinati dal codice dei contratti pubblici e posti in essere in violazione di una “norma di diritto”, che è qualificata automaticamente come colpa grave (d.lgs. 36/2023, dal 1° luglio 2023)

L’intervento del Legislatore

Il legislatore è intervenuto con il testo in esame (ddl n. 1457 approvato definitivamente dal Senato in data 27 dicembre 2025, ancora non pubblicato) aggiungendo al comma 1 dell’art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, il seguente testo:“ Costituisce colpa grave la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, il travisamento del fatto, l’affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento”
E’ possibile scomporre la fattispecie di cui sopra in tre diverse ipotesi:
1) violazione manifesta delle norme di diritto
2) travisamento del fatto
3) affermazione di un fatto “negato dagli atti” o negazione di un fatto “provato dagli atti”.

Nella prima ipotesi (violazione manifesta delle norme di diritto) si coglie subito che, a differenza del codice dei contratti, la colpa grave è data dalla violazione “manifesta” delle norme di diritto, non dalla semplice violazione delle norme di diritto.
Già qui si pone il primo problema di coordinamento con la normativa già esistente. Come hanno rilevato le Sezioni Riunite della Corte dei Conti con il parere reso in sede consultiva n. 4/2025, “non di poco rilievo è la considerazione che esigenze di certezza del diritto impongono di escludere la presenza nell’ordinamento di due diverse nozioni per lo stesso istituto per quanto, in linea teorica, una avrebbe valenza generale e l’altra speciale, limitata all’ambito dei contratti pubblici. Sarebbe in ogni caso arduo sostenere la ragionevolezza di differenti applicazioni della responsabilità erariale e dunque l’assenza di profili di dubbia legittimità costituzionale.
Del resto, in questo senso, si è espresso anche il Comitato per la legislazione della Camera dei deputati, che (nella seduta del 2 aprile 2025) ha rilevato la peculiarità rappresentata dalla possibile presenza nell’ordinamento di due nozioni di colpa grave, l’una generale e l’altra tendenzialmente tale (perché applicabile a un sott’insieme vastissimo di condotte, come quelle riferite alla contrattualistica pubblica), e ampiamente interferenti l’una con l’altra.

Analizzando le successive ipotesi, il lessico dei punti n. 2 e 3 sembra riprodurre la disciplina dei mezzi di impugnazione, ed in particolare del rimedio straordinario della revocazione della sentenza ex art. 395 n. 4 cpc. In merito si riporta la posizione delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (5792/2024), che hanno stabilito che
“Il travisamento del contenuto oggettivo della prova, il quale ricorre in caso di svista concernente il fatto probatorio in sé, e non di verifica logica della riconducibilità dell’informazione probatoria al fatto probatorio, trova il suo istituzionale rimedio nell’impugnazione per revocazione per errore di fatto, in concorso dei presupposti richiesti dall’articolo 395, n. 4, c.p.c., mentre, ove il fatto probatorio abbia costituito un punto controverso sul quale la sentenza ebbe a pronunciare, e cioè se il travisamento rifletta la lettura del fatto probatorio prospettata da una delle parti, il vizio va fatto valere, in concorso dei presupposti di legge, ai sensi dell’articolo 360, nn. 4 e 5, c.p.c., a seconda si tratti di fatto processuale o sostanziale”.
Infatti ex art. 395 n. 4 cpc è possibile impugnare per revocazione “se la sentenza è l’effetto di un errore di fatto risultante dagli atti o documenti della causa. Vi è questo errore quando la decisione è fondata sulla supposizione di un fatto la cui verità è incontrastabilmente esclusa, oppure quando è supposta l’inesistenza di un fatto la cui verità è positivamente stabilita”
Le Sezioni Unite (già citata) hanno precisato che “il giudice non conosce del fatto, non giudica sul fatto, lo suppone, e lo suppone contro una cartesiana evidenza bidirezionale, trattandosi di un fatto che è incontrastabilmente escluso o positivamente stabilito. La falsa supposizione non è frutto di una scelta deliberata, ragionata, è una falsa rappresentazione della realtà da ascrivere ad un abbaglio dei sensi, a disattenzione, distrazione, in buona sostanza ad una svista, la quale ricorre ― si è autorevolmente osservato con formula tanto poco curiale quanto appropriata a fotografare ciò che in concreto accade nell’operare del giudice ― quando il giudice prende «fischi per fiaschi e … verità per buggerate». In breve, una svista del giudice nella consultazione degli atti del processo

Altra norma di legge che sembra “echeggiare” nella nuova formulazione della colpa grave è quella contenuta nel comma 3 dell’art. 2 della legge n. 117/1988 (così come modificata dalla  legge27 febbraio 2015, n. 18) in materia di responsabilità civile dei magistrati, che stabilisce: “Costituisce colpa grave la violazione manifesta della legge nonché del diritto dell’Unione europea, il travisamento del fatto o delle prove, ovvero l’affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento”

Sembra proprio che il Legislatore abbia voluto porre sullo stesso piano la responsabilità amministrativa degli amministratori e la responsabilità civile dei magistrati.
In ogni caso, vista l’identità della formulazione, abbiamo una sorta di “strabismo” giuridico, poichè la medesima normativa è applicata a due situazioni oggettivamente diverse.

La colpa grave dei magistrati e la colpa grave nella responsabilità amministrativa: perchè sono fattispecie diverse

Abbiamo visto che la nuova formulazione della colpa grave ai fini della responsabilità amministrativa è pressochè identica alla formulazione della colpa grave ai fini della responsabilità civile dei magistrati e riprende da vicino la normativa in materia di revocazione di una sentenza.
Quindi è giusto porre sullo stesso piano il giudice e l’amministratore quando prendono “fischi per fiaschi”?
La risposta, a modesto parere del sottoscritto è negativa, infatti già le Sezioni Riunite della Corte dei Conti hanno messo in luce il diverso fondamento costituzionale (tra agente pubblico e magistrato) rivolto a garantire l’indipendenza del magistrato nell’esercizio di una funzione giudiziaria (cfr. Corte costituzionale, sent. n. 164/2017).
Oltre a ciò, appare evidente che vi sono almeno due elementi che rendono le due fattispecie (amministrazione di risorse pubbliche e amministrazione della giustizia) notevolmente differenti.
Il primo è costituito dal fatto che in un contenzioso vi sono almeno due parti che affermano fatti e interpretazioni giuridiche diverse. Può ben succedere, quindi, (anche se deve essere un’eccezione) che il giudice prenda un “abbaglio” e ritenga provate le “verità” proposte da una parte, anche se smentite dagli atti del processo. A ciò si aggiunga che in alcuni procedimenti giudiziari (soprattutto in materia penale) spesso gli atti del fascicolo superano il migliaio di pagine, rendendo difficile districarsi tra affermazioni di una parte e confutazioni dell’altra. Nell’amministrazione delle risorse pubbliche, invece, spesso gli atti sono prevalentemente posti in essere dalla stessa pubblica amministrazione che emette il provvedimento e, spesso, non vi sono due parti in contrasto tra di loro che affermano e smentiscono i medesimi fatti. Inoltre in molti procedimenti amministrativi il numero delle pagine dei documenti non supera il centinaio di pagine. Tutto ciò rende più difficile prendere degli “abbagli”.

Il secondo elemento probabilmente sottolinea maggiormente la differenza tra le due fattispecie. Nel caso della sentenza, ogni giudice sa bene che il proprio provvedimento sarà sottoposto a ulteriore valutazione, e, nel caso in cui prenda “fischi per fiaschi” affermando l’inesistente o negando fatti esistenti, tale provvedimento sarà molto probabilmente impugnato (con i mezzi ordinari o per revocazione) e sarà posto al vaglio di altri giudici, ed, eventualmente, potrà essere fonte di responsabilità civile.
Nel caso dell’amministrazione delle risorse pubbliche, invece, gran parte dei provvedimenti amministrativi non sono sottoposti al vaglio di nessuna autorità, diventano definitivi e la probabilità che siano sottoposti al vaglio di un organo di controllo e/o di un giudice è spesso minima. Si pensi, per esempio, ad un concorso ove si attesti falsamente che il primo in graduatoria è in possesso dei titoli previsti dalla legge, o ad un appalto ove si attesti falsamente che sono state svolte le verifiche antimafia con esito negativo. Non è probabile che tali atti siano impugnati da qualcuno davanti ad un giudice (poichè vi dovrebbe essere da parte degli altri concorrenti almeno un dubbio che porti a richiedere l’accesso agli atti).

Tale probabilità diventa ancora più bassa dove non vi sia nessuna procedura concorsuale (appalto o concorso), ma ci sia un provvedimento meramente attributivo di facoltà o risorse economiche, per esempio nel caso di autorizzazioni amministrative, concessioni, o erogazione di emolumenti. In tal caso, non essendoci probabilmente nessun controinteressato, l’atto, pur se fondato su una falsa rappresentazione della realtà, probabilmente non sarà mai impugnato o, comunque, non sarà mai oggetto di vaglio da parte di un organo di controllo esterno.

La differente probabilità, quindi, che un atto sia sottoposto a controllo da parte di un soggetto terzo e indipendente, determina un effetto deterrente completamente diverso: il giudice se afferma falsamente un fatto rischia molto, un agente pubblico potrebbe rischiare molto poco, o quasi nulla.
Il differente effetto deterrente delle due fattispecie, potrebbe determinare una vera e propria “emorragia” di denaro pubblico a causa di provvedimenti basati su presupposti inesistenti.

Il reato di falso in atto pubblico e la colpa grave nella responsabilità amministrativa

In materia di reato di falso in atto pubblico, deve richiamarsi la costante giurisprudenza di legittimità secondo cui il dolo del reato è generico e integrato dalla (mera) consapevolezza dell’immutatio veri (cfr., tra le molte: Sez. 1, n. 27230 del 11/09/2020, Taroni, Rv. 279785 – 03; Sez. 5, n. 29764 del 03/06/2010, Zago, Rv. 248264 – 01).

Ciò posto, il reato di falso ideologico pacificamente si configura come ipotesi necessariamente dolosa, ancorché a dolo generico costituito dalla consapevolezza  della falsità dell’attestazione (ex multis, Sez. 1, n. 27230 del 11/09/2020, Taroni, Rv. 279785 – 03).
Tuttavia, l’immutatio veri non costituisce un dolo in “re ipsa” e deve essere provato, dovendosi escludere il reato quando il falso derivi da una semplice leggerezza dell’agente oppure da una negligenza dell’agente, poiché il sistema vigente non incrimina il falso documentale colposo (cfr., oltre alla citata Sez. 1, n. 27230 del 2020, anche, tra le tante, Sez. 3, n. 30862 del 14/05/2015, Di Stasi, Rv. 264328 – 01).
Tuttavia la scarsa frequenza delle decisioni della Suprema Corte con le quali si è escluso l’elemento soggettivo prova senz’altro che, nella pratica, le ipotesi di falso “colposo” per negligenza sono raramente accertate.

Quindi, potrebbe ben darsi l’ipotesi che in caso di “affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento”, questo integri il reato di falso in atto pubblico (doloso), mentre ai fini della responsabilità amministrativa costituisca, per disposizione di legge espressa, solamente  un illecito commesso con “colpa grave”, con tutte le conseguenze derivanti dall’esclusione del dolo  in materia di responsabilità amministrativa (come illustrato in precedenza).

Infine, fino ad oggi un’affermazione falsa in un provvedimento amministrativo sarebbe con estrema probabilità valutata, ai fini della responsabilità amministrativa, come “dolosa”. Quindi ad oggi l’agente pubblico, sebbene i controlli sui provvedimenti non siano frequenti, in caso di un’affermazione falsa in un provvedimento amministrativo, potrebbe rispondere con il proprio patrimonio direttamente (come sopra detto, le assicurazioni non rifondono l’assicurato in caso di condanna per danno erariale con dolo), e ciò costituisce indubbiamente un deterrente notevole, fino ad oggi.

Un’ulteriore deterrente a emettere provvedimenti basati su falsi presupposti, ad oggi è costituito che in caso di occultamento doloso degli elementi “falsi”, l’agente pubblico potrebbe essere chiamato a risponderne anche dopo parecchi anni, poichè la prescrizione comincia a decorrere da quando l’amministrazione pubblica è in grado di conoscere il danno prodotto. Infatti succede non di rado che alcuni amministratori pubblici oggi sono condannati anche per fatti che risalgono a circa venti anni prima.

Quindi l’attrazione della falsità in un provvedimento nell’area della colpa grave, invece che nell’area del dolo, potrebbe determinare effetti molto negativi per la legalità della gestione delle risorse pubbliche